Ministero delle Attività produttive
d’intesa con
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
Relazione sugli interventi di sostegno
alle attività economiche e produttive
Indagine sugli incentivi alla ricerca e sviluppo
Giugno 2002
INDICE
Omissis………..
Capitolo 2 – Il fondo per le agevolazioni alla ricerca (FAR) pag. 13
omississ………
MAP - Direzione Generale Coordinamento Incentivi alle Imprese
CAPITOLO 2 IL FONDO PER LE AGEVOLAZIONI ALLA
RICERCA (FAR)
2.1 Il processo di riforma del FAR: aspetti centrali del nuovo decreto
attuativo
Il Fondo speciale per la ricerca applicata (FRA) istituito dalla legge 46, e
oggi divenuto Fondo per agevolazioni alla ricerca (FAR) ha rappresentato, a
partire dalla fine degli anni ’60, lo strumento privilegiato per le imprese o gli enti
che intendessero investire in progetti di ricerca. Lungo l’arco della sua trentennale
attività il fondo è stato interessato da una serie di modifiche volte a snellire gli iter
procedurali e a conferire maggiore chiarezza ai diversi dispositivi di
finanziamento previsti dalle normative nazionali.
Il FRA era chiamato a erogare fondi in favore di un ampio ventaglio di
programmi di investimento previsti da strumenti legislativi estremamente
diversificati. La complessa e stratificata normativa in materia di sostegno alla
ricerca scientifica e tecnologica, avviata nel 1968 con la legge 1089 e proseguita
con i successivi provvedimenti (legge 46/82, legge 488/92 ecc.) di cui si dà
brevemente conto nel prospetto in appendice al paragrafo, ha spesso determinato
duplicazioni e sovrapposizioni inutili. Il ridisegno del sistema nazionale di
sostegno alla ricerca ha conseguito sostanzialmente il riordino e la
semplificazione del panorama degli strumenti disponibili: mediante la
predisposizione di un testo unico regolamentatore (il D.Lgs. 297/99) sono state
rese omogenee le procedure di accesso ai diversi provvedimenti esistenti e chiarite
le modalità attuative e le condizioni di eleggibilità per ciascuno strumento.
Il lungo percorso di riforma che ha investito l’attività del FRA trova la sua
principale motivazione nell’obiettivo di realizzare un ambiente più favorevole agli
investimenti in ricerca, da parte di soggetti industriali di qualsiasi dimensione,
anche se l’esigenza prioritaria resta quella di coinvolgere in misura sempre
maggiore nei processi di ricerca le PMI che rappresentano il tessuto connettivo del
sistema produttivo nazionale.
Gli ambiti di intervento in cui il Fondo opera comprendono le già note
forme di investimento (progetti autonomamente presentati dalle imprese, progetti
su bandi ministeriali, iniziative per favorire l’occupazione e la mobilità nel settore
della ricerca) già dalla precedente normativa classificate in attività di tipo
“bottom–up “ e “top–down” e che ora vengono riorganizzate e disciplinate dal
nuovo decreto di attuazione 593/2000.
La nuova disciplina introduce all’art. 11 una forma di sostegno innovativa
prevedendo interventi finalizzati alla costituzione di nuove imprese ad alto
contenuto tecnologico (per i quali si potranno prevedere anche interventi di
agevolazione al capitale di rischio).
L’altro elemento di novità è rappresentato dalla possibilità per Università e
Enti pubblici di Ricerca di collaborare con le imprese per elaborare programmi di
ricerca da presentare congiuntamente; in altri termini viene rimosso il vincolo che
imponeva forme di associazione consortili tra i soggetti del pubblico e del privato
per accedere ai finanziamenti del Fondo.
La collaborazione tra pubblico e privato viene promossa con l’intento di
favorire la creazione di reti integrate di ricerca soprattutto in quelle aree dove alla
presenza consistente di istituzioni pubbliche di ricerca fa riscontro una scarsa
propensione delle imprese industriali ad investire in attività di ricerca.
La razionalizzazione delle diverse forme di intervento ha riguardato nel
testo del decreto anche la classificazione di tutte le modalità di investimento in tre
categorie, sulla base del dispositivo di selezione applicato da parte
dell’Amministrazione. Gli interventi a valere sulle risorse del FAR sono pertanto
di tre tipi: con procedura valutativa, negoziale o automatica.
Il prospetto che segue consente di ricondurre alle tre categorie citate i
diversi strumenti che compongono il pacchetto agevolativo del FAR, (prospetto
1). Nel prospetto successivo viene infine presentato in forma schematica il
complesso quadro normativo che si è susseguito nei trent’anni di attività del FRA
(prospetto 2).
2.2 Le modalità attuative del FAR
2.2.1 La gestione del FAR
Tutti gli interventi disciplinati dal decreto 593/2000 gravano su un unico
fondo, il Fondo Agevolazioni alla Ricerca (FAR) che, comprensivo delle risorse
del CIPE destinate alle aree depresse del territorio nazionale, sostituisce il già
noto Fondo Speciale per la Ricerca Applicata, esistente dal 1968.
La novità principale sul piano procedurale, introdotta dal decreto
legislativo 297/99, riguarda lo svolgimento delle attività di valutazione e gestione
delle domande di finanziamento, che non sarà più affidata in via esclusiva all’IMI,
come era originariamente previsto dalla legge 46/82 .
La gestione contabile del fondo viene ora direttamente assunta dal
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, mentre per le attività di
istruttoria economico–finanziaria il MIUR si avvale delle competenze di 10
raggruppamenti bancari. L’allargamento del numero degli istituti creditizi da
coinvolgere nell’attività istruttoria ha lo scopo di estendere la scelta della struttura
più idonea a realizzare l’esame dei progetti presentati.
Tale scomposizione delle funzioni riguardanti la gestione del Fondo
risponde all’obiettivo di realizzare uno snellimento dell’iter amministrativo
gestionale e una maggiore efficienza e tempestività dei meccanismi selettivi.
Per quanto concerne invece l’esame di natura tecnico scientifica delle
proposte progettuali, il MIUR continuerà ad avvalersi di esperti iscritti nel proprio
albo.
2.2.2 Le categorie di progetti e soggetti ammissibili
Come già accennato tutti gli interventi eleggibili ai finanziamenti di cui al
decreto 593/2000, sono classificabili secondo le tre tipologie procedurali ad essi
applicabili, vale a dire a procedimenti di individuazione e selezione delle
iniziative di natura valutativa, negoziale o automatica.
Nell’ambito dei progetti selezionati mediante processo valutativo sono da
annoverare gli interventi a sostegno di progetti di ricerca e/o formazione
professionale autonomamente presentati dai soggetti ammissibili e che sono
generalmente identificati come progetti bottom–up. Tale procedura viene adottata
per queste domande di agevolazione, spesso caratterizzate da una certa
Direzione Generale Coordinamento Incentivi alle Imprese
complessità e che richiedono pertanto da parte degli organi ministeriali una
preventiva fase di valutazione, economica e scientifica, che è funzionale alla
concessione dell’incentivo.
L’approccio negoziale è invece adottato per quei progetti, definiti come
top-down, che vengono proposti dai soggetti beneficiari nell’ambito di programmi
di intervento definiti dal Ministero direttamente o in accordo con altri enti
pubblici. La procedura risulta in tutto simile a quella applicata per i progetti
autonomi ma in questo caso l’intervento prende avvio da un’iniziativa ministeriale
(bando di gara), cui segue la ricezione dei progetti a la loro valutazione.
Infine con procedura automatica vengono concesse agevolazioni in favore
di PMI al fine di promuovere: l’assunzione di personale di ricerca, l’affidamento
di attività di ricerca a strutture del mondo della ricerca pubblica (ivi compresi i
laboratori dell’albo ministeriale), la concessione di borse di studio per la
frequenza a corsi di dottorato di ricerca; con la stessa tipologia automatica sono
anche regolati i distacchi temporanei del personale di ricerca di Università e Enti
di ricerca presso le PMI. Per tali interventi, in considerazione delle loro
caratteristiche, è possibile prescindere da una preventiva valutazione del
contenuto tecnico, e viene immediatamente concessa l’agevolazione, spostando ad
una fase successiva lo svolgimento dell’attività di controllo.
Coerentemente con quanto disposto dal D.Lgs. n. 297/99, la platea dei
potenziali destinatari dei finanziamenti ha subito una semplificazione e
razionalizzazione. Sono pertanto ammissibili all'agevolazione, i seguenti soggetti,
purché abbiano stabile organizzazione in Italia:
a- le imprese che esercitano attività industriale diretta alla produzione di beni
e/o servizi;
b - imprese che esercitano attività di trasporto;
imprese artigiane;
c - centri di ricerca con personalità giuridica autonoma promossi da uno o più
soggetti di cui alle lettere a,b,c;
d - consorzi e società consortili, comunque costituiti, purché con
partecipazione finanziaria superiore al 50 per cento di soggetti ricompresi
in una o più delle precedenti lettere a, b, c, d; il limite della partecipazione
è fissato al 30 per cento per consorzi e società consortili aventi sede nelle
aree economicamente depresse del territorio nazionale ai sensi delle
vigenti discipline comunitarie;
e - i parchi scientifici e tecnologici.
Nell’ambito delle disposizioni transitorie e finali è previsto inoltre che
restino ammissibili anche le società di ricerca costituite con le risorse del Fondo
Ricerca Applicata di cui alla legge 46/82. Si tratta di un numero limitato di
soggetti per i quali il Ministero partecipa alla compagine azionaria, sebbene lo
stesso decreto legislativo 297/99 ne abbia previsto l’uscita. Al completamento di
tali operazioni di privatizzazione tali soggetti potranno continuare a fruire degli
interventi disciplinati dal decreto 593/2000.
L’aspetto di maggiore significatività introdotto dal processo di riforma, sul
piano dell’ammissibilità agli interventi, riguarda l’opportunità, finora preclusa, di
presentare progetti in modo congiunto tra soggetti industriali e strutture del
mondo pubblico della ricerca (Università e Enti pubblici di ricerca). Fino ad ora,
le leggi consentivano tali collaborazioni solo ove assumessero la forma di una
struttura consortile, oppure lasciando al soggetto pubblico un ruolo di sub-contraente.
Con il decreto 593/2000, invece, l’impresa e l’Università (o l’Ente)
potranno condurre in modo congiunto un singolo progetto, con evidenti vantaggi
per la riuscita dello stesso. È comunque previsto che la partecipazione industriale
nel progetto avvenga in misura superiore al 50% del costo complessivo del
progetto stesso; tuttavia, tale percentuale può limitarsi al 30% ove il progetto si
realizzi in una delle aree depresse del territorio nazionale.
Alla base di quest’ultima disposizione è possibile rintracciare l’obiettivo di
favorire collaborazioni e promuovere reti di ricerca in zone specifiche quali le
aree meridionali del paese, dove risulta consistente la presenza di istituzioni
scientifiche in rapporto alle imprese che investono in attività di R & S.
2.2.3 I meccanismi di funzionamento e le caratteristiche degli interventi
con procedura valutativa
La domanda di finanziamento, da presentare al MIUR secondo il modello
pubblicato unitamente al decreto 593/2000, deve contenere una serie di
informazioni utili ad inquadrare il progetto sul piano del possesso dei requisiti di
ammissibilità e nel merito dei suoi contenuti tecnici.
La richiesta di agevolazione deve infatti illustrare in modo articolato le
caratteristiche del progetto in modo che questo sia classificabile tra le tipologie di
ricerca ammesse al beneficio e siano bene individuabili gli obiettivi intermedi e
finali del progetto. Il richiedente deve inoltre fare emergere il carattere di novità e
l'interesse industriale (non solo rispetto alla strategia aziendale ma anche nei
confronti del settore di appartenenza o intersettoriale) sottostante alla
realizzazione del progetto nonché la propria capacità tecnico-economica nel
condurre le attività di ricerca indicate. Si chiede inoltre una stima dell'impatto
economico-occupazionale dei risultati conseguiti e una descrizione del mercato di
riferimento.
Le grandi imprese devono inoltre evidenziare nello schema di domanda il
carattere incentivante dell’aiuto. Tale requisito è richiesto in coerenza con il
principio comunitario dell’addizionalità dell’intervento: le imprese devono cioè
dimostrare che in assenza del finanziamento pubblico non avrebbero attivato
quell'investimento o comunque lo avrebbero realizzato solo in parte e/o con tempi
e modalità differenti e risultati finali più modesti. Questa caratteristica è elemento
di ammissibilità al finanziamento ed è previsto il suo accertamento in via
preliminare rispetto alla fase istruttoria del progetto. Nel caso delle PMI, sempre
per espressa disposizione comunitaria, si presume che il principio dell'additività
sia sempre rispettato escludendo la necessità di ulteriori verifiche in merito.
Accanto alla suddetta documentazione, il richiedente ha inoltre l’onere di
dimostrare la propria affidabilità economico-finanziaria. A tal fine sulla base dei
dati ufficiali dell'ultimo bilancio, deve dimostrare di rispettare i vincoli imposti su
due parametri: il capitale netto deve essere superiore alla metà del costo del
progetto, al netto del finanziamento pubblico; gli oneri finanziari netti in rapporto
al fatturato devono essere inferiori all'8 per cento.
Le PMI devono anche produrre un’autocertificazione relativa al possesso
dei requisiti di PMI individuati dalla UE. I tre parametri che debbono essere
rispettati contemporaneamente sono:
- numero di dipendenti inferiore a 250;
- fatturato annuo non superiore a 40 milioni di Euro;
- non essere controllati per più del 25% da un soggetto di grandi dimensioni.
La valutazione delle domande di finanziamento, è svolta da strutture
esterne al Ministero: soggetti bancari per gli aspetti di natura economico-finanziaria,
esperti scientifici per i contenuti tecnico-scientifici del progetto di
ricerca proposto.
Il parere finale circa la concessione o meno del finanziamento è espresso
da un Comitato Tecnico, previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo n. 297/99 e
composto da undici membri, di cui sei designati dal Ministro dell’Istruzione,
dell’Università e della Ricerca e Tecnologica e gli altri 5 designati, uno ciascuno,
dai Ministri dell’Ambiente, dell’Economia e delle Finanze, della Sanità, delle
Politiche Agricole, delle Attività produttive.
Alla ricezione del progetto da parte del Ministero, segue la verifica della
regolarità formale, e la sua trasmissione ad un esperto scientifico appositamente
nominato dal Ministero per la valutazione del progetto e individuato all’interno
dell’apposito albo ministeriale; il progetto viene trasmesso contemporaneamente a
un soggetto bancario scelto direttamente dal proponente nell’ambito di dieci
raggruppamenti bancari convenzionati per tali compiti con il Ministero.
Nel caso di progetti proposti da grandi imprese il Comitato è chiamato a
valutare preventivamente il requisito di addizionalità; ove tale esame dia esito
positivo, il Comitato avvia l’istruttoria designando l’esperto scientifico.
L’esperto scientifico e la banca conducono l’istruttoria del progetto,
recandosi anche presso l’impresa proponente e formulando al Ministero entro 60
giorni il proprio parere circa la finanziabilità del progetto.
In particolare, la banca valuta la capacità economico-finanziaria del
proponente a condurre il progetto secondo le modalità descritte, nonché le
ricadute economico-occupazionali del progetto l’attività dell’esperto è rivolta agli
aspetti scientifici dell’investimento, per valutarne il carattere di innovatività e
originalità rispetto allo stato dell’arte del settore cui si riferisce il progetto, nonché
la congruità e la pertinenza dei costi indicati per la realizzazione del progetto
stesso.
Ricevute le relazioni istruttorie, il Ministero le trasmette alla prima
riunione utile del Comitato (che si riunisce con cadenza almeno mensile): in tale
sede il Comitato propone (con parere necessario ma non vincolante) al Ministero
il provvedimento da adottarsi. Ove si decida per la concessione dell’agevolazione,
la banca si occuperà della stipula del contratto di finanziamento e della gestione
dello stesso, unitamente all’esperto.
Nel caso in cui il provvedimento ministeriale conduca ad accertare una
prevalenza delle attività di sviluppo precompetitivo rispetto a quelle di ricerca
industriale, il MIUR trasmette il progetto al MAP che ne ha competenza,
completo di relazioni istruttorie e facendo comunque salva la data di
presentazione della domanda.
Il decreto MIUR n. 593 dell’8.8.00 ha stabilito le forme delle agevolazioni
e i relativi limiti nel rispetto di quanto imposto dalle normative comunitarie in
tema di aiuti di Stato alla R&S. Al riguardo, la relativa disciplina comunitaria del
febbraio del 1996 prevede che l’aiuto nazionale a favore della "ricerca industriale"
non debba superare il 50% (in Equivalente Sovvenzione Lorda) dei costi
ammissibili; nel caso dello "sviluppo precompetitivo" il limite non deve superare
il 25% (in ESL)4 .
Il MIUR ha fissato dei limiti all’intervento, nelle varie forme previste
(fondo perduto, credito agevolato, contributo in conto interessi) che, ricalcolati in
termini di ESL, rispettino il limite comunitario.
Per i progetti autonomamente presentati per la realizzazione di attività di
ricerca in ambito nazionale, il MIUR mantiene la forma di intervento combinato -
fondo perduto e credito agevolato - secondo i seguenti limiti:
Tabella 1. Percentuali di agevolazione per gli interventi con procedura valutativa
FASE DI ATTIVITA’ INTERVENTO MIUR ESL
Ricerca industriale 25% fondo perduto + 70% credito agevolato 50%
Sviluppo precompetitivo 10% fondo perduto + 70% credito agevolato 25%
L'agevolazione nella forma del credito agevolato è a un tasso di interesse
determinato con apposito provvedimento ministeriale; la durata del finanziamento
è stabilito in un periodo compreso tra i dieci e i quindici anni, comprensivo di un
periodo di pre-ammortamento e utilizzo fino a un massimo di 5 anni.
Si prevede la possibilità di riconoscere un’ulteriore quota a fondo perduto
pari al massimo al 25% dei costi, ove si sia in presenza di determinate condizioni,
di seguito elencate:
a) 10% per i progetti proposti da PMI;
b) 10% per le attività che si svolgono nelle aree depresse di cui all’art. 87,
par.3, lett. a) del Trattato UE;
c) 5% per le attività che si svolgono nelle aree depresse di cui all’art. 87,
par.3, lett. c) del Trattato UE;
d) 10% per i progetti che prevedano una collaborazione con partner
comunitari o con Università e/o Enti pubblici di Ricerca.
Ove siano riconoscibili tali ulteriori agevolazioni, che comunque non
possono superare il 25%, si aumenterà la quota di fondo perduto e diminuirà in
misura corrispondente la quota di credito agevolato. La precedente tabella si
modifica in tale misura:
Tabella 2. Percentuali di agevolazione per gli interventi con procedura valutativa nel caso
di maggiorazioni
FASE DI ATTIVITA’ INTERVENTO MIUR ESL
Ricerca industriale 50% fondo perduto + 45% credito agevolato 75%
Sviluppo precompetitivo 35% fondo perduto + 45% credito agevolato 50%
Per favorire la crescita degli investimenti in ricerca nelle aree depresse del
territorio nazionale è stata introdotta una novità rispetto alla normativa
precedente: il proponente può chiedere che l’intervento del MIUR, sempre nei
limiti ESL sopra indicati, assuma esclusivamente la forma del contributo a fondo
perduto. In considerazione di ciò, per i progetti in questione, l’intervento assumerà
la seguente articolazione:
Tabella 3. Percentuali di agevolazioni per gli interventi con procedura valutativa nel caso
di intervento esclusivamente a fondo perduto
FASE DI ATTIVITA’ INTERVENTO MIUR ESL
Ricerca industriale 50% fondo perduto sino al 75% in caso di
maggiorazioni 50% (fino al 75%)
Sviluppo precompetitivo 25% fondo perduto, sino al 50% in caso di
maggiorazioni 25% (sino al 50%)
Un elemento di ulteriore flessibilità nelle modalità di fruizione
dell'agevolazione è la possibilità di richiedere il sostegno nella forma del
contributo in conto interessi. Si tratta di una particolare forma di intervento
(inizialmente prevista soltanto per i progetti di costo superiore a 10 mld di lire ora
estesa a tutti progetti) che agevola il rimborso degli interessi gravanti su un
finanziamento direttamente concesso da uno dei soggetti bancari a tal fine
convenzionato con il Ministero. In altre parole, il finanziamento viene concesso
direttamente da un soggetto bancario con la propria provvista e con le proprie
modalità, cui va ad aggiungersi una quota del MIUR a fondo perduto e una quota
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MIUR di contributo in conto interessi pari all’85% del tasso di riferimento
vigente. In questi casi le percentuali di agevolazione risultano:
Tabella 4. Percentuali di agevolazione per gli interventi con procedura valutativa nel caso
di contributo in conto interessi
FASE DI ATTIVITA’ INTERVENTO MIUR ESL
Ricerca industriale 25% fondo perduto + 55% credito bancario
assistito da contributo MIUR in c/interessi 50%
Sviluppo precompetitivo 10% fondo perduto + 50% credito bancario
assistito da contributo MIUR in c/interessi
25% (sino al 50%)
Si applicano, anche in questi casi, le agevolazioni aggiuntive che
determineranno un intervento così articolato:
Tabella 5. Percentuali di agevolazione per gli interventi con procedura valutativa nel caso
di contributo in conto interessi e in presenza di maggiorazioni
FASE DI ATTIVITA’ INTERVENTO MIUR ESL
Ricerca industriale 50% fondo perduto + 30% credito bancario
assistito da contributo MIUR in c/interessi 75%
Sviluppo precompetitivo 35% fondo perduto + 25% credito bancario
assistito da contributo MIUR in c/interessi 50%
Le tipologie di costo ammissibili sono:
a) Spese di personale di ricerca (ivi compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa);
b) Spese generali, calcolate forfetariamente nella misura del 60% del costo
del personale;
c) Strumentazioni, attrezzature, materiali, di nuovo acquisto per le quote
direttamente impiegate nell’attività di ricerca;
d) Consulenze e prestazioni di terzi, utili allo svolgimento della ricerca.
Tutti i costi decorrono dalla data del decreto ministeriale di concessione
del finanziamento e comunque dal 90° giorno successivo alla data di
presentazione del progetto al MIUR. Nel caso di progetti proposti congiuntamente
da imprese e soggetti pubblici (Università e/o Enti pubblici di Ricerca) si prevede
che questi ultimi possano rendicontare i costi marginali da essi sostenuti, a fronte
Direzione Generale Coordinamento Incentivi alle Imprese
dei quali il MIUR interviene comunque con gli stessi limiti imposti ai soggetti
industriali.
Gli strumenti di agevolazione previsti nell’ambito della tipologia valutativa
L’articolo 5 del decreto disciplina i progetti di ricerca autonomamente
presentati dai soggetti ammissibili. Non esistono scadenze temporali per la
presentazione delle domande né aree tematiche predefinite.
Nell’ambito di tale tipologia di intervento un’innovazione rispetto al
passato riguarda il caso in cui il singolo progetto o l’insieme dei progetti
presentati in un anno da un singolo richiedente superi la soglia dei 7,5 meuro
(circa 15 miliardi di lire). In questo caso sono previste particolari procedure di
controllo e monitoraggio che tendono a facilitare l’attività di programmazione del
Ministero.
Quest’ultima disposizione è da ricondursi all’esigenza di amministrare e
gestire razionalmente i fondi ministeriali e accordare priorità al finanziamento dei
progetti presentati dalle PMI, che sono spesso di importi limitati. Allo stesso
tempo il MIUR intende orientare la programmazione da parte delle grandi imprese
della propria attività di ricerca, con l'obiettivo di indirizzare il finanziamento verso
i progetti di reale interesse strategico per le aziende e per il Paese.
In considerazione di ciò, il decreto 593 all’articolo 6 prevede che i progetti
di importo superiore ai 7,5 milioni di euro, o un progetto che con il proprio
importo determina, unitamente ai progetti già presentati, il superamento di tale
soglia, dovranno essere presentati esclusivamente in due momenti dell’anno: tra il
1° e il 31 gennaio e tra il 1° e il 31 luglio.
Inoltre, nell’esercizio precedente, ed entro il 30 ottobre, gli stessi soggetti
che intendono proporre, nell’anno successivo, progetti di tali dimensioni devono
presentare al Ministero un documento illustrativo delle linee programmatiche
della propria attività di ricerca e innovazione nel medio periodo. Ciò al fine di
consentire al Ministero di programmare le proprie risorse, agevolando nello stesso
tempo quei progetti che rientrano nelle linee strategiche dell’azienda.
Il FAR continua a finanziare (ai sensi dell’articolo 7 del decreto) i progetti
di ricerca realizzati nell’ambito di accordi intergovernativi di cooperazione
(esempio tipico è dato dall’accordo "Eureka"), così come già previsto dalla
precedente disciplina con la legge 22/87. Per favorire la partecipazione italiana a
tali accordi, la parte nazionale di tali progetti può essere agevolata dal MIUR con
le stesse norme di accesso dei progetti autonomamente presentati dalle imprese
(art. 5 del decreto).
I progetti presentati a valere su questa tipologia di strumento devono
possedere le caratteristiche dei progetti autonomi esaminati e, contestualmente,
operare nel rispetto degli obiettivi posti dall’accordo intergovernativo di
riferimento. L’intervento agevolativo del MIUR è realizzato nella forma del
contributo alla spesa, secondo i già visti limiti.
Sono inoltre previsti dall’articolo 8 del decreto interventi a sostegno delle
attività di formazione che i soggetti ammissibili realizzano nei confronti del
proprio personale di ricerca (ricercatori e tecnici).
Per tali progetti la procedura di valutazione e gestione è del tutto identica a
quella esaminata per i progetti di ricerca autonomamente presentati dalle imprese,
di cui all’articolo 5 del decreto. Il MIUR sostiene tali progetti nella forma del
contributo nella spesa e nel limite del 50% dei costi ammissibili; tale limite può
elevarsi di un 20% per progetti proposti da PMI, di 10% per le attività svolte nelle
aree depresse di cui all’art. 87, par. 3, lett. a) del Trattato UE, di un 5% per le
attività svolte nelle aree depresse di cui all’art. 87, par. 3, lett. c) del Trattato UE.
Sono ammissibili i costi del personale docente, le spese di trasferta dei
docenti, strumenti e attrezzature nuovi, le attività di consulenza.
Infine, è previsto che il proponente, nello sviluppo delle attività di
formazione, debba necessariamente avvalersi di strutture universitarie e/o degli
enti pubblici di ricerca.
Con l’articolo 9, in coerenza con quanto previsto dal decreto legislativo
297/99, il MIUR estende a tutto il territorio nazionale una misura di intervento
fino ad ora possibile, grazie alla legge n. 488/92, solo per le aree depresse del
territorio. Ci si riferisce al sostegno a progetti per la realizzazione di centri di
ricerca, ossia progetti per la costruzione, l’ampliamento, la ristrutturazione di
infrastrutture all’interno delle quali il soggetto intende svolgere la propria attività
di ricerca.
In particolare, il decreto in esame prevede che i soggetti ammissibili
possano presentare (ai sensi della complessiva disciplina dettata dall’articolo 5)
classici progetti di ricerca comprensivi di costi per infrastrutture nuove o da
ristrutturare: tali costi debbono essere collegati funzionalmente al progetto di
ricerca proposto pena l’inammissibilità al finanziamento.
In tal modo, all’interno di un progetto di ricerca e secondo le stesse
modalità procedurali, nonché gli stessi limiti e forme di intervento, potranno
agevolarsi costi di progettazione e studi di fattibilità, acquisizione di aree e
fabbricati, realizzazione di opere edili e infrastrutturali. In particolare,
l’ammissibilità dei costi di progettazione e studi di fattibilità decorre dai dodici
mesi precedenti la presentazione della domanda.
Per essere ammissibile, il progetto deve, inoltre, prevedere lo sviluppo di
attività di formazione per il personale di ricerca da impiegare all’interno del
centro: per tali attività valgono le modalità descritte all’articolo 8 del decreto.
Con l’articolo 10 si disciplina quel tipo di intervento sinora previsto,
sempre nell’ambito della competenza del Ministero, dall’articolo 11 della legge
451/94. Con questi interventi, finanziati da apposite risorse messe a disposizione
dal Ministero del Lavoro, si intende sostenere progetti di ricerca e/o formazione
che abbiano, oltre ai normali contenuti tecnico-scientifici, anche la finalità di
restituire capacità competitiva e riorientamento a strutture industriali in difficoltà.
L’obiettivo fondamentale di questo tipo di sostegno è intervenire in favore
di soggetti industriali che, spesso usciti da processi di ristrutturazione, tentano di
acquisire una nuova competitività attraverso un forte impegno in ricerca e
formazione.
La preliminare valutazione della situazione di contesto è lasciata ad una
Commissione interministeriale MIUR - Ministero del Lavoro; i progetti devono
essere presentati in una specifica scadenza annuale (28 febbraio). Il sostegno è
previsto nella forma del contributo alla spesa. Al di là degli aspetti specifici propri
di tale forma di intervento, valgono anche per tali progetti le disposizioni relative
alla valutazione e gestione dettate dall’articolo 5, ad esclusione della disposizione
concernente la soglia.
Una delle più significative novità della riforma del sistema di sostegno alla
ricerca industriale consiste nell’aver previsto (all’art. 11) Progetti di ricerca per la
nascita di nuove imprese. L’obiettivo che il MIUR intende perseguire è la nascita
di nuove imprese ad alto contenuto tecnologico, quale risultato di un processo di
spin off dal mondo della ricerca pubblica: in altre parole si vuole promuovere da
parte di esponenti autorevoli del mondo della ricerca pubblica (professori,
ricercatori universitari soggetti operanti in enti di ricerca) la trasformazione di
idee e progetti di ricerca in iniziative imprenditoriali di potenziale successo.
Ispirato ad analogo intervento presente nell’ordinamento francese, il
decreto prevede che professori o ricercatori universitari, ricercatori di enti
pubblici, dottorandi di ricerca, titolari di assegni di ricerca possano, in ogni
momento dell’anno, proporre al Ministero progetti di ricerca, eventualmente da
realizzarsi con la collaborazione della stessa università, di imprese, di investitori
di capitale di rischio.
I proponenti devono, nel contempo, impegnarsi a costituire una società nei
tre mesi successivi alla positiva selezione del progetto da parte del Ministero.
Il Ministero valuta tali progetti attraverso un’ apposita commissione che si
occupa, oltre che dei necessari contenuti tecnico-scientifici, di valutare il progetto
sotto il profilo delle potenzialità che potrà offrire alla nuova società; in tale quadro
si presta particolare attenzione al piano finanziario e di sviluppo che i proponenti
devono presentare in riferimento alla costituenda società, nonché a tutti gli aspetti
inerenti alla nuova iniziativa. Sono privilegiate quelle iniziative che vedono la
partecipazione di società di venture-capital, cui il Ministero attribuisce un ruolo di
notevole importanza nel processo di sostegno alla nascita di nuove imprese.
Il sostegno del Ministero è previsto nella forma del contributo alla spesa,
secondo i limiti comunitari e comunque sino ad un massimo 1 miliardo di lire per
progetto.
2.2.4 I meccanismi di funzionamento e le caratteristiche degli interventi
con procedura negoziale
Gli interventi realizzati secondo meccanismi di tipo negoziale, si
riferiscono all’ attività di programmazione condotta dal Ministero nell’ambito
della sua funzione di stimolo e di indirizzo alla politica nazionale in favore della
ricerca e dell’innovazione.
Le procedure di selezione dei soggetti da agevolare sono analoghe a quelle
già illustrate per i progetti con procedura valutativa con la sola differenza che
l’acquisizione delle domande prende avvio da un atto dell’amministrazione
centrale che propone ai potenziali beneficiari di elaborare progetti d’ investimento
che rispondano a tematiche e finalità predefinite.
In questa categoria di intervento rientrano in primo luogo i Progetti di ricerca e
formazione su bandi MIUR (disciplinati dall’art. 12) che erano già definiti, dalla
legge n. 46/82, come Programmi Nazionali di Ricerca e realizzati attraverso
modalità proprie degli interventi comunitari (call for proposal).
Con tale strumento, il Ministero individua specifiche aree tematiche e
settori di intervento, mediante bandi vengono quindi invitati i soggetti ammissibili
a proporre progetti che saranno sottoposti ad istruttoria di merito.
La procedura di valutazione e gestione resta la stessa prevista dall’articolo
5 per quanto riguarda la ricerca e dall’articolo 8 per quanto riguarda la
formazione.
La tipologia di sostegno accordata dal Ministero ai soggetti prescelti si
sostanzia nella forma del contributo alla spesa: nei limiti comunitari per le attività
di ricerca e al 100% dei costi per la formazione. I destinatari della attività di
formazione non devono avere già rapporti lavorativi con il proponente e devono
essere selezionati all’esterno con procedura pubblica.
Sempre nel quadro della propria attività di programmazione, il Ministero
può attivare specifici interventi in ricerca, recependo proposte di altre
amministrazioni dello Stato, anche territoriali, o enti pubblici, al fine di perseguire
specifici obiettivi di sviluppo socio-economico del territorio. Anche per tali
progetti disciplinati dall’articolo 13, valgono le norme previste per i progetti
autonomamente presentati dalle imprese, ad eccezione della disposizione relativa
al rispetto della soglia dei 7,5 milioni di Euro.
2.2.5 I meccanismi di funzionamento e le caratteristiche degli interventi
con procedura automatica
Gli interventi attraverso procedura di tipo automatico erano stati introdotti
nell’ordinamento con l’art. 14 della legge n. 196/97 ("Pacchetto Treu") e l’art. 5
della legge 449/97. Il tipo di sostegno accordato ha suscitato un vasto interesse da
parte degli operatori e degli imprenditori, in particolare delle PMI, favorendone
attività di routine ma di grande significato senza sottoporli a particolari
adempimenti e difficoltà burocratici.
La specificità di questi interventi di sostegno consiste nella completa
eliminazione di ogni fase preventiva di valutazione di legittimità, a parte il
necessario controllo formale, nel riconoscimento della agevolazione in tempi
ridottissimi rispetto alla richiesta, nel soddisfacimento delle richieste secondo
l’ordine cronologico di ricevimento delle stesse, nell’esercizio della valutazione e
del controllo soltanto a valle della concessione.
Il principale strumento di sostegno che si riferisce alla categoria di interventi con
modalità selettive automatiche, riguarda le attività formative, di studio e
apprendistato nonché al finanziamento di specifiche commesse di ricerca.
Nella nuova versione prevista dal decreto, all’art. 14 si disciplina infatti il
sostegno alle seguenti azioni:
- assunzione, anche con contratto di lavoro a tempo pieno di durata almeno
biennale, di qualificato personale di ricerca;
- assunzione di oneri relativi a borse di studio concesse per la frequenza a
corsi di dottorato di ricerca;
- attribuzione di specifiche commesse di ricerca.
Le domande possono presentarsi nel periodo che va dal 1 marzo al 30
settembre di ciascun anno e la loro gestione segue le modalità dettate dal già noto
decreto interministeriale MIUR-Finanze-Tesoro n. 275 del 22 luglio 1998.
L’agevolazione viene concessa, secondo l’ordine cronologico di
ricevimento delle richieste e fino a esaurimento delle risorse finanziarie di volta in
volta stabilite. In particolare, si prevedono le seguenti forme e misure di
agevolazione:
- 50 milioni di lire, di cui 40 nella forma del credito di imposta e 10 nella
forma del fondo perduto, per ogni assunzione;
- 50 per cento nella forma del credito di imposta dell’importo dei contratti di
ricerca, fino ad un massimo di 400 milioni annui per soggetto beneficiario;
- 60 per cento, nella forma del credito di imposta, dell’importo delle borse di
studio.
È importante sottolineare che le agevolazioni relative alle assunzioni e alle
borse di studio rientrano nel regime "de minimis" dettato dalla relativa normativa
comunitaria; in tal modo ogni soggetto beneficiario non potrà ricevere queste
agevolazioni per un importo superiore ai 100.000 euro per un periodo di tre anni,
importo in cui si deve fare rientrare ogni altra agevolazione ricevuta dallo stesso
soggetto a titolo "de minimis".
Una delle novità che contraddistinguono l’intervento ai sensi dell’art. 14
del decreto in esame riguarda le commesse di ricerca affidate ai laboratori inseriti
nell’albo di cui all’art. 4 della legge n. 46/82. Anche per questo tipo di attività,
precedentemente sottoposta a una procedura di tipo valutativo, varranno a partire
dall’anno 2001 le già sperimentate norme di incentivazione automatica. Resta in
vigore l’albo dei laboratori, così come restano in vigore le norme per il relativo
aggiornamento; tuttavia l’agevolazione a sostegno delle commesse ai laboratori
(nonché alle Università e agli Enti pubblici di Ricerca) viene semplificata e
potenziata. Infatti dal 2001 il Ministero riconoscerà una agevolazione pari al 50
per cento dell’importo del contratto commissionato, fino a un massimo di 400
milioni di lire annui, e spetta al soggetto richiedente indicare se tale agevolazione
dovrà essere concessa sotto forma di credito di imposta oppure di contributo alla
spesa.
Come già avviato sperimentalmente negli anni scorsi, il MIUR prosegue la
sua azione volta a favorire la mobilità dei ricercatori attraverso trasferimento
temporaneo di personale di ricerca presso soggetti industriali.
In particolare, l’articolo 15 disciplina le modalità per la concessione di
agevolazioni a Università ed Enti Pubblici di Ricerca che distacchino, per un
periodo di 4 anni rinnovabile una sola volta, personale di ricerca degli enti,
professori e ricercatori universitari presso i soggetti indicati all’articolo 5, commi
1 e 2.
Il meccanismo del distacco si realizza tra i tre soggetti interessati (soggetto
distaccante, soggetto distaccato, soggetto ricevente) con oneri finanziari che
restano a carico della struttura distaccante nel limite dettato dalla regola
comunitaria "de minimis": ciò significa che la quota di retribuzione del soggetto
distaccato che ecceda il limite di 200.000 milioni di Lire nel periodo di tre anni,
sarà a carico del soggetto ricevente.
Ove l’Università e/o l’Ente Pubblico di Ricerca proceda ad assunzioni in
sostituzione, con contratti di lavoro subordinato a tempo pieno della durata
corrispondente al periodo del distacco, riceverà dal MIUR, secondo procedura
automatica, un contributo pari a 50 milioni di lire annui per ogni unità di
personale assunto.
Infine l’articolo 16 del decreto disciplina una nuova forma di intervento
diretto a favorire la partecipazione delle PMI alle iniziative finanziate dalla
Unione Europea in tema di R&S.
In particolare, si prevede di concedere alle PMI che ottengano un
finanziamento dalla UE per progetti di ricerca presentati nell’ambito del
Programma Quadro di Ricerca e Sviluppo in corso di esecuzione, un "premio" di
50 milioni per ciascun progetto che beneficia di un aiuto europeo non inferiore a
300 milioni di lire; la concessione del premio è soggetta alla regola "de minimis".
L’iter procedurale, di tipo automatico, prevede la presentazione delle
domande nel periodo tra il 1 giugno e il 31 dicembre di ciascun anno; le proposte
devono essere accompagnate da una documentazione attestante l’avvenuta stipula
del contratto di finanziamento con la UE. Il contratto deve essere stipulato nel
periodo che va dal 30 settembre dell’anno precedente alla presentazione della
domanda al 31 dicembre dell’anno di presentazione della stessa.
2.3 I dati di attuazione al 2001
L’operatività del FAR viene in questo paragrafo illustrata attraverso la
consultazione di due fonti di dati: da un lato le informazioni fornite dall’IMI e
riguardanti la situazione del parco progetti approvato al 31.12.2001 (limitatamente
però alle domande pervenute entro il 31.12.99), dall’altro le domande presentate
ed approvate dal MIUR nel corso del 2000 e del 2001.
Per quanto concerne l’attività complessiva del FAR, dal momento che
ancora non si dispone di dati con un livello di disaggregazione adeguato, vengono
in allegato presentate le tavole relative alle domande presentate e approvate, con i
relativi importi, per gli anni 2000 e 2001 (tavole 1 e 2).
Le domande agevolate nel 2000 sono state 405 per un contributo concesso
di 565 milioni di euro, mentre per il 2001 sono state approvati 251 programmi cui
affluiscono risorse pari a 382 mln di €. Il forte squilibrio territoriale in termini di
importi agevolati tende ad accrescersi nel biennio considerato passando da una
quota di risorse concessa in favore del Mezzogiorno nel 2000 pari al 7% rispetto
al totale complessivamente stanziato, al 5% nel 2001. Anche negli investimenti
attivati si registra per gli anni in esame una forte concentrazione nelle aree del
Centro Nord, che realizzano oltre il 90% degli investimenti.
I dati relativi all’attività del FAR resi disponibili dall’IMI consentono di
fotografare lo stato delle domande presentate prima del 31.12.99 che in base alla
nuova normativa continueranno ad essere gestite dall’IMI fino alla conclusione
del progetto e l’erogazione a saldo.
I progetti complessivamente finanziati, nell’ambito della “gestione IMI”
sono stati 5.857 (pari a 6.983 interventi 5 ) per un importo di costo ammesso di
circa 13.000 mln di euro. L’agevolazione concessa è stata di 7.543 mln di € e ha
coperto circa il 58% dei costi ammessi (tabella 3).
Lo stato delle domande mostra la situazione evidenziata nel grafico 1: il
61% degli interventi agevolati in tutto il periodo di attività del Fondo risultano
estinti 6 , il 14% si trova in fase di ammortamento, il 20% in erogazione, il 4% in
attesa di stipula del contratto e solo l’1% deve essere ancora istruito.
5 Per intervento viene qui considerata l’aggregazione di più progetti singoli che pur
afferendo allo stesso codice di pratica, possono insistere in aree o settori differenti.
6 Per pratica estinta si intende la fase in cui il soggetto agevolato ha terminato l’investimento
compresa la fase di ammortamento del prestito per quei progetti che hanno beneficiato di
credito agevolato.
Se si analizza la distribuzione delle agevolazioni per tipologia di strumento
eleggibile al finanziamento ai sensi del vecchio sistema di sostegno (tab. 3), si
osserva poi che il 67% delle risorse è stato destinato a Progetti di ricerca
autonomamente presentati dalle imprese. Questa tipologia di intervento
rappresenta infatti lo strumento più rilevante all’interno del provvedimento di
sostegno in esame sia sul piano delle risorse mobilitate che del numero delle
iniziative agevolate.
Nel corso dell’attività del FAR sono stati complessivamente agevolati
3.914 interventi corrispondenti a 3.164 pratiche, per un finanziamento che
ammonta a 5.083 mln di euro a fronte di un costo agevolato di 9.746 mln di euro.
Le grandi imprese hanno promosso il 58% degli interventi assorbendo il
76% circa delle risorse. La localizzazione degli interventi evidenzia una
consistente concentrazione nelle aree del centro nord che assorbono più del 89%
delle risorse (tab. 3 e 4).
I settori che assommano il maggior numero di iniziative di ricerca
realizzate sono l’industria dell’elettronica (29%) della meccanica (24%) e della
farmaceutica (13%). Sul piano delle risorse agevolate il 41% affluisce
all’industria elettronica (tab. 8 e Grafico 4).
I progetti Eureka in essere al 31.12.2001 risultano 316 per un intervento
ammesso di 538 mln di euro (pari a 1.041 mld di lire) (tab. 9).
I contributi alle piccole e medie imprese riguardano 1.231 progetti di
investimento per un importo di 56.6 mln di euro (pari a circa 109 mld di lire).
Le iniziative di sostegno riguardanti i progetti di formazione professionale
hanno consentito l’attivazione di 101 progetti, proposti per il 79% dalle grandi
imprese e per il 21% dalle piccole. La distribuzione settoriale dei finanziamenti
concessi vede la forte prevalenza di iniziative di formazione realizzate in aziende
del comparto dell’elettronica, tale settore da solo assorbe circa il 56% delle
risorse; elevate quote in rapporto al contributo complessivamente agevolato sono
poi riscontrabili nel settore della chimica (16%) della meccanica (13%) e della
farmaceutica (10%). I 4 settori menzionati ricevono da soli più del 90% delle
risorse stanziate (tab. 10, 11 e 12 e grafici 2 e 3).
La distribuzione delle iniziative per area geografica e dimensione
aziendale evidenzia da un lato un afflusso di risorse nelle regioni dell’obiettivo 1
pari a circa il 22% del contributo agevolato (tale sostegno si concentra per più
dell’80% in due sole regioni: l’Abruzzo 7 e la Basilicata); dall’altro si riscontra una
netta predominanza di iniziative di formazione promosse da grandi imprese che
assorbono il 79% circa delle risorse.
I Programmi Nazionali di ricerca hanno rappresentato, nell’ambito dei
diversi strumenti previsti dalla normativa, la terza forma di intervento in ordine di
importanza (dopo i progetti autonomi e i contributi alle piccole e medie imprese)
sia in termini di numero di iniziative finanziate che di importi agevolati. Risultano
implementati 551 progetti per un costo di investimento di 1.513,6 mln di euro e un
importo ammesso di 1.425 mln di euro.
La situazione di stock sopra esaminata alla data del 31.12.2001 si
accompagna ai flussi riguardanti l’attività di gestione svolta nel corso del 2001
dall’IMI sulle domande pervenute prima del 31.12.1999. Nel corso dell’anno
2001 sono state effettuate erogazioni per 476 mln di euro riguardanti 1802
programmi. Le iniziative che hanno raggiunto la fase di estinzione sono state 327
per un importo ammesso di 272 mln di euro e i progetti giunti a conclusione sono
stati 401 per un importo di contributo di 322 mln di euro (Tab. 13, 14 e 15).