R&S

ASSOCIAZIONE  RICERCA  E  SVILUPPO

 

 

Roma, 26 novembre 2002

 

 

 

            Onorevole Vice Ministro Guido Possa

 

            Nel ringraziarLa a nome di tutti gli Associati per la partecipazione e l’attenzione che Ella ha voluto rivolgere alle problematiche dell’Associazione dei Laboratori del Miur, esposte al Convegno di Milano del 25 ottobre 2002, faccio seguito  a quanto segnalato alla Sua attenzione in merito alle procedure per la certificazione dei Laboratori iscritti all’Albo del Miur, sottoponendo alle Sue considerazioni l’allegato rapporto.

           

            Il documento, per la parte che riguarda le analisi sulla “certificazione” ha ricevuto il parere favorevole del SINCERT, ed è stato a suo tempo presentato agli Uffici del Miur.  Considerato il valore politico del problema segnalato, si ritiene dover riproporre alla Sua attenzione il documento con il quale si invitava a considerare, in luogo dell’adozione di una inadeguata e costosa  procedura di certificazione ISO (imposta ai soli laboratori privati), la possibilità di codificare un comportamento predefinito, da rendere cogente tra tutti i laboratori iscritti all’Albo, per una omogenea e trasparente gestione delle attività di laboratorio, secondo criteri funzionali ai controlli ministeriali ed all’efficacia dell’allocazione dei finanziamenti.

 

            Siamo certi che Ella, per la sensibilità dichiarata, ancorché dimostrata con la partecipazione al riferito Convegno di Milano,  dedicherà all’argomento l’attenzione necessaria per meglio sostenere le scelte operative dei Suoi Uffici, così evitando che l’applicazione dell’attuale disciplina, concretizzi un trattamento differenziato tra laboratori pubblici e privati, nonché tra laboratori grandi e piccoli, artigianali ed industriali.

 

            Nel formulare i migliori auguri per le prossime festività, voglia accettare i miei personali deferenti ossequi.

 

                                                

                                                                                    il Presidente

                                                                                      Luigi Neri

 

 

_____________________                       

Vice Ministro Guido Possa

Ministero Istruzione Università e Ricerca

P.le J.F. Kennedy, 20  00144 ROMA            

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ANALISI E VALUTAZIONI

SULLA CERTIFICAZIONE DELLE ATTIVITA’ DI RICERCA DEI LABORATORI QUALIFICATI NELL’ALBO DEL MIUR

 

 

 

Premessa

 

 

Per opportuna comprensione di lettura del presente lavoro, si precisa che la prima parte è rivolta alle sole strutture private qualificate nell’albo ministeriale e non a quelle pubbliche.

 

 

 

Riferimento normativo

 

D.M. 8/8/2000 n. 593, Art 14

……… 

9. I laboratori di ricerca aventi personalità giuridica e gestione autonoma, le istituzioni e gli enti presso i quali operano laboratori di ricerca possono rivolgere domanda al MURST per la propria inclusione nell'albo, secondo lo specifico schema. Gli enti pubblici nazionali di ricerca e le Università sono iscritti d’ufficio all’albo qualora svolgano attività di ricerca utili ai processi produttivi. 

(…………)

11. Alla valutazione delle domande di iscrizione all’albo provvede il Comitato di cui all’articolo 7 comma 2 del decreto legislativo n. 297/99 che, a tal fine, può avvalersi degli esperti di cui al medesimo articolo 7 comma 1.

(………………  )

14. Il MURST procede periodicamente alla verifica, per i laboratori iscritti, della permanenza dei requisiti che ne hanno motivato l'iscrizione stessa, sottoponendo al Comitato le eventuali risultanze negative. In tali casi, il Comitato può proporre al Ministro la cancellazione dei laboratori: la cancellazione è adottata con decreto del Ministro ed è comunicata all'interessato. 

 

Con tali disposizioni, che modificano le precedenti, il Legislatore con l’istituzione dell’Albo ha inteso:

1)     Individuare e sorreggere  l’offerta tecnologica, selezionando nell’Albo dei Laboratori  imprese idonee a sviluppare ricerche e tecnologie per conto terzi;

2)     Agevolare e stimolare la domanda di ricerca delle imprese non in grado di  sostenere i costi interni per studi e ricerche, destinando loro contributi per ricerche commissionate ai laboratori.

3)     Concentrare ed indirizzare la domanda al fine di rendere remunerativo l’esercizio di attività di ricerca per conto terzi.

 

 

 

Soggetti e requisiti  per la qualificazione in Albo (considerazioni)

 

 

Sotto l’aspetto privato si deve tenere presente che l’attività di ricerca non può ancora essere considerata una attività imprenditoriale fine a se stessa,  poiché non esiste un correlato mercato della domanda ed offerta, e quel poco che esiste non è sufficiente ad originare il  profitto bastevole a sostenere la vita di una impresa. Infatti le imprese private qualificate come laboratori nell’albo sono imprese che sviluppano sempre attività di manifatture o di servizi dalle quali derivano necessità tecnologiche e di ricerca che vengono organizzate internamente con la definizione di “laboratori” o anche “centri studi”.

 

Pertanto i laboratori privati sono quasi sempre realtà interne alle aziende con finalità di supporto alle proprie produzioni o ai propri servizi tecnologici. E’ anche vero che nel tempo alcuni laboratori interni altamente specializzati hanno messo a “sistema” il proprio know-how immergendolo in nuovi prodotti o servizi altamente sofisticati, proponendoli successivamente sul mercato con un nuovo marchio e altra personalità giuridica. Ma queste realtà rappresentano il frutto della maturazione delle attività di ricerca. Esistono anche altre origini dei laboratori, successivamente analizzate.

 

E’ qui opportuno ricordare che la legge istitutiva dell’albo (46/82), nonostante la realtà sopra descritta, prescriveva che gli enti qualificati da inserire nell’albo dovessero possedere la caratteristica di “laboratori esterni pubblici e privati”.

Tale distinzione, nel nuovo testo,  è stato ribadito  sostituendo però il concetto di “laboratorio esterno” con “gestione autonoma”. Infatti  le strutture da qualificare nell’Albo sono state definite: “  laboratori di ricerca aventi personalità giuridica e gestione autonoma”.

 

La gestione autonoma  si ottiene assumendo criteri contabili e gestionali che garantiscono una amministrazione separata  e distinta, nel nostro caso distinguendo le attività di laboratorio dal resto delle attività dell’impresa, essa facilita  la fatturazione dei soli costi realmente sostenuti per la ricerca, offrendo  trasparenza al mercato e certezza alle autorità di controllo.

 

Sembra, dunque,  che la nuova legge abbia voluto meglio definire la caratteristica “esterna” semplificandola, aiutando le imprese con l’introduzione del concetto di  “gestione autonoma”.

Con tale precisazione la norma risulta più mirata ad identificare le attività di laboratorio volendo enucleare e distinguere tali attività dalle attività ordinarie dell’impresa, pur rimanendo il laboratorio all’interno della medesima impresa. Sono così meglio garantiti i valori di riservatezza, controllabilità ed indipendenza, requisiti (qui non trattati) fondamentali per le attività di laboratorio per conto terzi.

           

            Da quanto detto sembra potersi dedurre che, mentre la personalità giuridica (senza limitazione alcuna), è una caratteristica che comunque deve essere sempre presente in quanto si è inteso escludere le persone fisiche dall’iscrizione all’Albo,  la caratteristica di gestione autonoma è riferita a quella parte dell’impresa che si dedica alle attività tecnologiche e di ricerca  ed, in quanto autonoma, distingue e separa le attività di ricerca dal resto delle attività produttive. Tuttavia tale requisito può non ricorrere quando l’impresa opera in settori tecnologici che si identificano con le stesse attività di laboratorio, in questo caso dovranno potersi distinguere le  sole attività sviluppate ai sensi dell’art. 14. Vale ad esempio l’impresa che realizza solo apparati automatici per specifiche esigenze delle industrie committenti,  come anche l’impresa con attività di sole prove,  test o analisi industriali, o ancora le  società di ingegneria. 

 

            Attualmente non risulta che, ai fini della qualificazione,  sia mai stato richiesto il requisito di gestione autonoma (infatti non viene richiesto alcun documento contabile), nonostante il Decreto di pubblicazione dell’Albo precisi che il laboratorio (individuato con propria denominazione) costituisce una espressione della personalità giuridica che ha presentato l’istanza di qualificazione.

La G.U. si presenta alla  lettura nel seguente modo “ Laboratorio XXXYYY della Società 888333 ” lasciando presupporre una accertata distinzione, o presunta autonomia, del laboratorio dalla società madre di appartenenza.

 

Ovviamente la caratteristica di autonomia delle attività del laboratorio o centro di ricerca può essere accertata solo con una contabilità  separata o sezionale.  Sugli aspetti contabili appare tuttavia originale che (ai fini della iscrizione all’Albo),  la nuova procedura, oltre a non richiedere espressamente la contabilità separata, abbia tralasciato di richiedere lo stesso bilancio dell’iscrivendo all’Albo. L’impostazione della procedura di iscrizione appare quindi distratta verso i  significati più gestionali ed amministrativi dell’impresa, che sono indispensabili per le azioni di controllo volte a garantire la fede pubblica, la trasparenza e la correttezza del “mercato” che si intende sostenere con i finanziamenti. 

 

Si osserva che, mancando una gestione autonoma o amministrazione separata, la fatturazione di una attività di ricerca può risultare da un coacervo di funzioni e di costi confusi con la gestione ordinaria dell’attività dell’impresa qualificata in Albo. In tale situazione di sommaria metodologia contabile e amministrativa, è possibile fatturare erroneamente in conto ricerca i costi attribuibili alla produzione. Pertanto i contributi erogati attraverso la fattura del laboratorio,  possono essere impropriamente veicolati verso le attività di produzione svolte dai medesimi laboratori. Quindi, quando le disponibilità finanziarie sono scarse, la distrazione dei finanziamenti danneggia i laboratori e le relative  imprese committenti le cui domande di finanziamento restano inevase per mancanza di fondi.

 

 

 

 

La  necessità della certificazione

 

Il MUIR con il DM 593 dell’ 8 Agosto 2000 ha prescritto che : “I Laboratori già inseriti nell’albo, se non sono già in possesso di una certificazione del sistema qualità, dovranno adempiere a questo requisito entro il 31 dicembre 2001”.

 

Ai laboratori dell’Albo, istituito nel 1984, il Ministero non aveva mai ritenuto necessario imporre una modalità operativa. Si crede che tale esigenza possa avere avuto origine negli anni “90”,  risulta infatti che da un sopralluogo emerse, allora, l’impossibilità di effettuare compiute verifiche amministrative sull’operato dei laboratori proprio in mancanza di metodologie organizzative che imponessero la conservazione della documentazione tecnico-amministrativa delle realizzazioni di laboratorio, necessarie per esercitare le attività di verifica.

 

Ovviamente il Miur, ai fini dei controlli, non ha interesse e tanto meno titolo,  ad indagare le attività manifatturiere proprie delle imprese. Il suo interesse è rivolto essenzialmente al compimento della ricerca o applicazione tecnica oggetto del contributo.

 

Sempre ai fini del controllo si deve ricordare che:

1)      la qualificazione in Albo prevede  l’accertamento preventivo delle concrete e potenziali capacità dei singoli laboratori in materia di ricerca e sviluppo mediante la  valutazione delle risorse umane, delle attrezzature scientifiche, dell’esperienze realizzate,  dell’organizzazione  e della consistenza patrimoniale;

2)      i criteri scientifici e i percorsi tecnologici che il laboratorio sviluppa per il raggiungimento degli obiettivi commissionati, sono liberi per ciascun laboratorio. Infatti questi,  per principio, non sono condizionabili e tanto meno sindacabili se non entrando in uno sterile  ambito di contenzioso deontologico.

 

Pertanto atteso che il Laboratorio fornisce tecnologia su commissione perchè ne è stato preventivamente abilitato per capacità, qualità, organizzazione e attrezzature e che, come sopra riferito, i percorsi deontologici sono difficilmente sindacabili, resta al Ministero il compito di accertare (sia presso il laboratorio che la ditta committente) i seguenti possibili obiettivi:

·        che il risultato della ricerca sia valido ed applicato dal committente;

·        che la ricerca sia sviluppata nell’effettivo interesse imprenditoriale del committente;

·        che la ricerca sia stata effettivamente svolta ed applicata;

·        che sia stata sviluppata nei tempi e nei luoghi dichiarati;

·        che il laboratorio non incorra in forme surrettizie di subappalto;

·        che la congruità dei costi fatturati siano compatibili e coerenti con le attività di laboratorio;

·        che il comportamento del laboratorio sia ispirato da etica professionale.

·        che la gestione del laboratorio sia effettivamente autonoma

 

 

Le  certificazioni  ISO

 

Nell’applicazione delle normative il significato della certificazione, in casi di attività il cui prodotto è immateriale, ha un valore inferiore rispetto alle attività la cui produzione è di beni materiali. Infatti un prodotto intellettuale non può essere giudicato secondo condizioni standard perché non è confrontabile con un modello se non per alcuni principi di stesura. Inoltre nel  caso delle attività di laboratori di prova, analisi e taratura, che più si avvicinano al Laboratorio di ricerca, si ricorda come questi possiedono tutti modelli certi e predefiniti di riferimento per la determinazione dei risultati;  tali caratteristiche sono assenti nelle attività di laboratorio di ricerca.

 

 

Risulta che le normative esistenti, suscettibili di applicazione alle caratteristiche di laboratorio di ricerca,  siano:

 

A)    la norma UNI ISO 17025 (ex45001) copre sostanzialmente gli aspetti tecnico–operativi delle imprese, risulta quindi non applicabile ai laboratori poiché si   sovrappone alla valutazione che viene svolta dalla Commissione Tecnico Scientifica del Miur.

 

B)    la norma ISO 9001 rivolta alla certificazione del prodotto disciplina il modo di produrre (metodo) e la qualità del  prodotto (contenuto).

 

·        Circa il “metodo”  vengono presi  in esame i vari aspetti del processo produttivo: organizzazione, risorse tecniche, mezzi di analisi, strumenti e dispositivi di prova e collaudo, controllo qualità, ecc.

·        Circa il “contenuto” vengono esaminate la consistenza, la funzionalità  e la rispondenza del prodotto alla normativa vigente, caratteristiche non riscontrabili nelle attività di ricerca che per essere tale deve produrre sempre risultati originali, unici ed irripetibili.

 

 

 

La certificazione richiesta

 

Il Miur, richiedendo una certificazione del sistema qualità, in realtà non impugna uno strumento atto a perseguire i fini  sopra enunciati (corretto impiego delle risorse pubbliche, rispetto della fede pubblica…)  inoltre considerati i costi e l’eterogeneità delle certificazioni appare non equamente applicabile a tutti i laboratori.

 

Su questo ultimo aspetto si consideri che i laboratori,  all’atto della emanazione del decreto che ha prescritto la certificazione in parola, potevano risultare in una delle seguenti condizioni: A) già certificati,   B)  ancora da certificare.

 

A) - Nel caso di  laboratori già certificati questi non hanno subito nessun costo aggiuntivo perché si trovavano in uno dei seguenti casi di possesso:

 

1)      perché facendo parte di una impresa di produzione  hanno potuto presentare semplicemente la certificazione già posseduta per le attività di produzione di beni che tuttavia nulla ha a che fare con le attività di ricerca.

2)      perché operanti in particolari settori assoggettati a certificazioni specialistiche (farmaceutico, sanitario, armamenti, ..) si sono trovate già in possesso di una certificazione che anche in questo caso nulla, o poco, ha a che fare con le attività di ricerca.

 

B) - Nel caso invece dei laboratori ancora da certificare, questi hanno dovuto procedere a sottoscrivere contratti  per avviare la lunga procedura di certificazione, secondo la seguente casistica:

 

1)      Laboratori che fanno parte di una impresa manifatturiera: procedono a certificare l’attività manifatturiera anticipando un impegno futuro.

2)      Laboratori  che fanno parte di una impresa di servizi:  la certificazione è meno indispensabile per la competizione del mercato,  rappresenta un puro costo e si cercherà di renderlo produttivo richiedendo la certificazione per i soli servizi più remunerativi (ma non la ricerca).

3)      Piccoli laboratori la cui produzione di servizi si confonde con l’attività di laboratorio:  la certificazione viene richiesta per le ISO 9002. Anche in questo caso è un costo aggiuntivo che ha già fatto registrare alcune rinunce all’iscrizione all’albo.

4)      Laboratori con dimensioni artigianali: non essendo  in grado di sopportare il costo della certificazione, rinunciano all’iscrizione. Questi sono particolarmente presenti nel meridione

 

 

In conclusione il complesso quadro di certificazioni che, come abbiamo visto,  è  presente tra i laboratori iscritti all’Albo non agevola il compito di chi dovrà procedere a verificare la correttezza e la trasparenza di comportamento dei laboratori.

 

 

 

La certificazione per i laboratori pubblici

 

Come premesso l’obbligo della certificazione non segue la stessa procedura nel caso dei laboratori pubblici infatti il  DM 593/2000 per questi ultimi prevede:

 

“per i laboratori sopraindicati (pubblici) la certificazione formale del sistema qualità non è condizione indispensabile per l’inserimento nell’albo; in mancanza di tale certificazione essi debbono fornire la descrizione del loro sistema qualità ed il relativo manuale (senza le norme relative alle procedure). Le Università e i laboratori in parola, già inseriti nell’albo costituito ai sensi dell’art. 4 della legge 46 del 17 febbraio 1982, se non hanno già inviato tale documentazione, dovranno provvedere entro il 31 dicembre 2002; in caso contrario il Ministero adotterà gli opportuni e conseguenti provvedimenti.”

 

La semplificazione proposta per i laboratori pubblici si svincola dalla complessa situazione delle certificazione ISO e sollecita i singoli soggetti pubblici a produrre un proprio sistema, tuttavia mancano  le indicazioni delle finalità che con tale sistema si intendono perseguire.

 

 

CONCLUSIONI

 

            I sistemi di certificazione disponibili sembrano non essere in grado di raccogliere le necessità del MIUR. Invece la soluzione che lo stesso Miur propone per gli enti pubblici offre migliore possibilità di realizzare una disciplina di comportamento mirata alle esigenze e finalità sociali della legge. Ovviamente questa forma di autodisciplina non può essere lasciata  alla libera scelta di ciascun laboratorio, è quindi necessario individuare quegli aspetti organizzativo-amministrativo-gestionali utili a facilitare le funzioni di controllo ancorchè di educazione ed autodisciplina del comportamento di ciascun laboratorio, sia pubblico che privato.

 

            Si ritiene che tali aspetti operativi potrebbero essere codificati in un protocollo di comportamento gestionale (ispirato alle migliori Normative preesistenti) finalizzato ad attestare la correttezza tecnica, gestionale ed amministrativa,  evitando costosi e inadeguati appesantimenti burocratici e formali, come nella ipotesi di intervento da parte di enti certificatori. La validità della competenza tecnica e scientifica resta prerogativa del competente CTS, mentre agli uffici del Miur compete il ruolo di controllo, indispensabile per rendere obbligatoria ed efficace la norma .

 

            Ai fini della stesura di un eventuale protocollo ministeriale, valido per tutti i laboratori pubblici e privati, si segnala, con spirito di collaborazione e di servizio,  l’esistenza di un codice di autoregolamentazione già sottoscritto da tutti i Laboratori qualificati in albo aderenti ad ASSORICERCA, che è stato redatto sulla base di esperienze e comportamenti, anche in uso nei diversi analoghi strumenti legislativi, e che opportunamente si allega.